ELEMENTOS DEL IMPUESTO

INTRODUCCION

El tema fundamental de esta unidad es el desarrollo de los conceptos relacionados con los impuestos. Estos conceptos se encuentran enunciados en las Leyes impositivas, por lo que aquí se tratará de dar una definición de los mismos para estar en condiciones de estudiar las leyes impositivas.

OBLIGACION TRIBUTARIA

Es la relación jurídica que existe entre el Estado y los individuos; esta obligación desaparecerá con el pago del impuesto.

SUJETOS DEL IMPUESTO

En el ítem anterior señalamos dos tipos de sujetos: el Estado, sujeto activo, que ejerce su poder de imperio, y los individuos obligados a ingresar el impuesto, sujetos pasivos.

Sujeto activo

El Estado, en sus tres niveles: nacional, provincial y municipal, es el que exige el pago de los impuestos.

Sujeto pasivo

Es el individuo, el cual está obligado por la Ley a declarar y pagar el impuesto. En general, el sujeto pasivo coincide con el contribuyente, con excepción del caso en que la obligación de declarar e ingresar el impuesto por cuenta del contribuyente recaiga en el sustituto.

1. Una persona física es sujeto del Impuesto a las Ganancias, por tanto, la Ley le obliga a declarar e ingresar el impuesto; en este caso, el sujeto pasivo coincide con el contribuyente.
2. El señor Ram trabaja en relación de dependencia en la empresa Sud, S. A. Como los ingresos de dicho empleado superan el Mínimo No imponible fijado por la DGI, Sud, S. A. le deberá retener e ingresar el Impuesto a las Ganancias correspondiente. En este supuesto la empresa que declara e ingresa el impuesto actúa como sustituto.

Sintetizando lo planteado anteriormente, se pueden distinguir dos tipos de sujetos pasivos:

• Contribuyente: Es el caso del punto 1 del ejemplo, en el que el sujeto pasivo coincide con el contribuyente. Este debe responder por las deudas propias.
• Responsables por deuda ajena: Son aquellos sujetos que designa la Ley para que declaren e ingresen el impuesto por cuenta de otro contribuyente. Entre otros, distinguimos a los agentes de retención y a los agentes de percepción. El primero es el citado en el punto 2 del ejemplo anterior; el segundo es el que al cobrar una parte de este ingreso lo hace por cuenta del Fisco, como, por ejemplo, el impuesto incluido en el precio de la nafta.

HECHO IMPONIBLE

Es la situación jurídica por la cual la Ley obliga a tributar. Por ejemplo, un comerciante alcanzado por el Impuesto al Valor Agregado vende mercaderías; el nacimiento de la obligación tributaria se produce en el momento de la entrega del bien, la emisión de la factura o acto equivalente, el que fuera anterior.

BASE IMPONIBLE

Es la valoración del hecho imponible de acuerdo a los métodos que fije la Ley. Es el monto que determina la Ley, sobre el cual se fija la tasa o alícuota. Por ejemplo, un comerciante que está alcanzado por el Impuesto al Valor Agregado, vende mercaderías; la base imponible surgirá del:

Precio Neto de la venta - Descuentos y Bonificaciones + Otros integrantes del precio.

clasificación de los impuestos

Impuestos directos e indirectos

Se basa en la incidencia real del impuesto, se debe analizar quién es el sujeto que realmente lo paga:

a) Impuestos directos: es pagado por el sujeto pasivo que determina la ley, y éste no logra trasladarlo a otro (ganancias y bienes personales).

b) Impuestos indirectos: la ley define a un sujeto que debe pagarlo, pero el responsable logra trasladarlo a otra persona (IVA, Ingresos brutos).

Impuestos reales y personales

a) Impuestos reales u objetivos: no tienen en cuenta la situación personal o económica del sujeto responsable del pago del impuesto (impuesto a los inmuebles).

b) Impuestos personales o subjetivos: son los que consideran la situación personal o económica del contribuyente (Ganancias).

Impuestos fijos, proporcionales, progresivos o regresivos

a) Impuestos fijos: se paga una suma fija por cada contribuyente (timbrado del libro de sueldos y jornales).

b) Impuestos proporcionales: se aplica una misma alícuota o tasa (IVA, bienes personales).

c) Impuestos progresivos: a medida que aumenta el monto sujeto a impuesto, se aplica una tasa creciente (Ganancias).

d) Impuestos regresivos: a medida que aumenta el monto sujeto a impuesto, se aplica una tasa decreciente (no hay en la actualidad).

Impuestos en función del beneficio, del patrimonio o del gasto

a) Impuestos en función del beneficio: Ganancias, juegos de azar.

b) Impuestos en función del patrimonio: impuesto a los bienes personales, a los inmuebles.

c) Impuestos en función del consumo o del gasto: IVA, a las ventas, internos (consumos específicos).

Efectos económicos de los impuestos

El impuesto, al ser una detracción económica que exige el Estado a los particulares, provoca efectos como el de disminuir el poder de compra, el ahorro y el consumo, así como también el de modificar las conductas de los individuos. Los estados modernos persiguen con los impuestos objetivos de redistribución de la renta, estabilización de la economía y crecimiento económico, entre otros.

EFECTOS ECONOMICOS

De acuerdo al estudio de Seligman, los efectos económicos son cuatro: Percusión, Traslación, Incidencia y Difusión

Percusión

La Ley determina quién debe pagar el impuesto y quién es el sujeto pasivo (sujeto percutido), el cual no siempre cuenta con dinero para hacerlo, debiendo recurrir, en muchos casos, al crédito. Esto produce modificaciones en la conducta del contribuyente.

Traslación

El sujeto pasivo del impuesto, es decir aquel que la ley designa para pagarlo, procurará transferir el impuesto a otros individuos, incorporándolos a sus precios si el mercado lo permite. La traslación puede ser:

• Hacia delante: cuando el sujeto que ha sido designado por la ley logre aumentar lo precios para, así, cubrir el impuesto. El comprador será quien realmente soporte el impuesto.
• Hacia atrás: cuando el sujeto que ha sido designado por la ley logre transferir la carga del impuesto a sus proveedores, obteniendo una disminución en el precio de compra equivalente al impuesto.
• Oblicua: cuando se trasladen los precios a otros bienes o servicios distintos de los gravados, pero que integren el costo de estos.

El fenómeno de traslación dependerá de determinados factores entre ellos destacan los siguientes:

Características de los Mercados

La traslación dependerá de que sea un monopolio, oligopolio o un mercado de competencia perfecta.

• Existe monopolio cuando hay un solo productor en un mercado bien definido. Ese productor ha establecido el precio en el mercado maximizando sus beneficios. Si traslada el impuesto aumentará el precio, provocando una disminución en la cantidad demandada. En este caso el productor deberá reducir su producción y su máximo beneficio. Lo expuesto anteriormente nos indica que no resulta conveniente trasladar el impuesto en caso de un mercado monopólico.
• Existe oligopolio cuando hay pocos vendedores en el mercado y la acción de cada uno de ellos provoca una reacción el otro. En general se traslada el impuesto produciendo un aumento en el precio.
• El mercado de competencia perfecta se caracteriza por la existencia de un elevado número de productores, la libre entrada y salida de las empresas a los mercados y por los precios determinados por la ley de la Oferta y la Demanda. En este caso es difícil trasladar el impuesto, dado que, al no poder modificar el productor lo precios de venta, deberá soportarlo. Este concepto se tendrá en cuenta siempre y cuando e trate de productos perecederos, que no pueden ser conservados en el tiempo.

Importe del Impuesto

La traslación dependerá del monto del impuesto a pagar. Según este monto, se justificará p no la traslación de los precios. Un impuesto pequeño no justifica las modificaciones que produce su traslación.

Elasticidad de la demanda

La traslación dependerá que se trate de un bien de demanda elástica i inelástica.

• Un bien será de Demanda Elástica cuando un aumento de precios disminuye la demanda y, por el contrario, a una disminución del precio aumenta la demanda. Si se trata de un bien de demanda elástica, el vendedor no podrá trasladar el impuesto a sus precios, porque, al trasladarlo, el precio aumentará y su demanda disminuirá.
• Por el contrario, si se trata de un bien de Demanda Inelástica, el impuesto se podrá trasladar a los precios, porque, en este caso, un aumento en los precios no modificará la demanda.

Costo de la industria

En el fenómeno de traslación se deberán tener en cuenta los costos de la empresa cuando el impuesto forma parte del mismo. En la industria distinguimos distintos tipos de costos.

• El Costo es Constante cuando es el mismo, independientemente de la cantidad de unidades producidas. En general el aumento del precio que se produce es equivalente al impuesto.
• El costo es creciente cuando al aumentar las unidades producidas aumenta el precio de cada una. El precio aumenta al trasladar el impuesto; esto produce una disminución de los costos porque, al disminuir la demanda por el aumento de los precios, el productor deberá producir menos unidades, disminuyendo así los costos y manteniendo la misma ganancia que antes de trasladar el impuesto.
• El costo es decreciente cuando al aumentar las unidades producidas disminuye el precio de cada una. En este caso, al trasladar el impuesto, se produce un aumento en el precio, lo cual provoca una disminución de la demanda. Por esta razón, el productor disminuirá su producción determinando un aumento en el precio de cada unidad, al cual se le sumará el aumento producido por el impuesto, disminuyendo su beneficio.

Categorías de impuestos

• Se dice que en los impuestos generales no se produce traslación. Todas las industrias están afectadas por los impuestos generales, por lo que el empresario no se trasladará de una a otra para evitar el impuesto, ya que todas están gravadas por igual.
• Los impuestos especiales tienen posibilidad de ser trasladados según las condiciones de la oferta y la demanda. Al disminuir la oferta por la transferencia de la industria gravada a una no gravada se verifica un aumento en los precios, trasladando así el impuesto. Un impuesto aplicado por única vez no se traslada; puede ser soportado por los productores ante la conveniencia de no alterar los mercados con él.

El estudio precedente se desarrolla para una situación estática, dependiendo de que el período económico sea o no favorable. Se posibilita la traslación en períodos económicos favorables y ocurre lo contrario en períodos de crisis.

AMORTIZACióN y CAPITALIZACIóN DEL IMPUESTO

El fenómeno amortización se verifica cuando se trata de impuestos permanentes. Es la disminución de la renta anual producida por un capital, que deriva en su desvalorización por efecto de la aplicación de un impuesto.

El fenómeno capitalización se verifica cuando se valoriza un capital por la disminución de la tasa o la eliminación de un impuesto aplicado a la renta de ese capital.

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Los argentinos destinan 69 días de trabajo por año a pagar impuestos

Este año hubo que trabajar desde el 1º de enero hasta el 5 de abril para cumplir con el Fisco. En 2005 fue hasta el 1º de abril. El período se alarga para los asalariados que no tienen cómo evadir.

El 5 de abril no es una fecha patria, pero se podría considerar hacerlo feriado para festejar. Después de todo, aquel miércoles coincidió con lo que los economistas especializados en temas fiscales llaman el "Día de liberación de impuestos" (DLI). Esto equivale a decir que este año los argentinos debieron trabajar del 1º de enero hasta el 5 de abril (69 días hábiles) sólo para pagar los impuestos nacionales y provinciales.

Sin embargo, los asalariados que no evaden tienen una carga impositiva mayor: deben trabajar hasta fines de abril o principios de junio (dependiendo de cuánto ganen) para terminar de cumplir con el Fisco.

El DLI es otra forma que usan los expertos para medir la presión tributaria. El año pasado, la fecha de liberación fue el 1º de abril, lo que muestra que el peso de los impuestos sobre el Producto Bruto Interno aumentó levemente para este año. De acuerdo con el Presupuesto 2006, la presión tributaria nacional llega al 22,5% del PBI, y supera el 26% cuando se computan también las cargas provinciales.

"Aunque en promedio la presión tributaria en Argentina es baja comparada con otros países, los que no evaden impuestos pagan mucho", explica Miguel Braun, director del Centro de Implementación del Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento (CIPPEC), un think tank que realizó un estudio sobre incidencia de los impuestos al que Clarín accedió en exclusiva.

Algunos trabajos recientes demostraron que la evasión en impuestos al trabajo, IVA y Ganancias ronda el 40% en la Argentina. Por lo tanto, la presión se concentra con mayor fuerza en aquellos que cumplen con las reglas que impone la AFIP. ¿Qué día se liberaría del pago de impuestos un asalariado que acata las reglas del Fisco? Según el CIPPEC, considerablemente más tarde que el 5 de abril.

"La presión tributaria que afrontan los asalariados que pagan sus impuestos sería mayor a la que indica la presión tributaria promedio", dice Daniela Dborkin, la economista que realizó el estudio.

Dborkin estimó la carga impositiva por tramo de ingresos, sin incluir el impuesto a las Ganancias de las empresas, ni los derechos de Exportación ni el Impuesto a los débitos y créditos bancarios (Cheques). Aún así, el Día de Liberación de Impuestos resulta en todos los casos más tarde que cuando se lo calculaba a nivel general, con todos los impuestos, pero sin tener en cuenta la evasión.

Así, en promedio, una persona que gana $ 500 por mes se liberaría de sus compromisos fiscales el 27 de abril. Quien tiene un sueldo de $ 800 el 25 de abril; de $ 1.500 el 20 de abril; de $ 3.500 el 10 de abril y de $ 10.000 el 26 de mayo (ver infografía).

El hecho de que quienes perciben $ 3.500 se "liberen" de pagar impuestos antes que los que ganan sueldos menores habla de la regresividad del sistema tributario local, en el que los impuestos directos (IVA) tienen una incidencia muy alta, que repercute en mayor proporción sobre el segmento de menores ingresos que gastan casi todo su salario en consumo.

A nivel internacional, las comparaciones muestran que la Argentina todavía tiene una presión tributaria relativamente baja. En el 2005, los canadienses se liberaron de pagar impuestos el 28 de junio, los ingleses el 31 de mayo, los brasileños el 26 de mayo, los sudafricanos el 22 de abril, los estadounidenses el 17 de abril, los españoles el 1º de abril y los chilenos el 2 de marzo.

Las trampas de la ideología

George Lakoff, un experto en ciencias cognitivas, es el nuevo gurú de los demócratas en los EE.UU. En su best seller "Moral politics", Lakoff cuenta cómo los republicanos son expertos en crear términos que son acordes a su ideología y en popularizarlos en los debates.

Para eso se valen de instituciones conservadoras como el Cato Institute o la Heritage Foundation.

El "Día de Liberación de Impuestos" fue, según Lakoff, un concepto que salió de estos laboratorios de la derecha norteamericana: el concepto induce a pensar que los impuestos son algo negativo, de lo que "hay que liberarse". En la misma línea de inscribe el concepto de "tax relief" (alivio impositivo), con el cual los republicanos lograron imponer su reforma tributaria en la administración Bush, pese a que las rebajas de impuestos sólo beneficiaron, en ese caso, al 5% más rico de la población.

RECURSOS PÚBLICOS.

Los recursos públicos son los ingresos en la tesorería del estado, cualquiera sea su naturaleza jurídica o económica. Se clasifican en:

RECURSOS PÚBLICOS	1. Recursos tributarios	impuestos, tasas y contribuciones
	2. Recursos monetarios	emisión de billetes y monedas
	3. Recursos del crédito público	deuda externa y deuda interna
	4. Recursos de las empresas del estado	precios que facturan las empresas del estado
	5. Otros recursos	concesiones, arriendos, donaciones, ventas de bienes.

Recursos Tributarios

El poder tributario significa la facultad o posibilidad jurídica del estado de exigir contribuciones con respecto a personas o bienes que se encuentran en su jurisdicción.

El estado determinará cómo se distribuye la carga tributaria dentro de los miembros de una comunidad.

La característica principal de los tributos es que son definitivos (no hay devolución por parte del estado hacia el contribuyente) y obligatorios (nacen a partir de una ley).

La Nación y las provincias pueden hacer uso de este recurso a través de los impuestos y las contribuciones, mientras que los municipios sólo pueden hacerlo por medio de contribuciones y tasas.

Al recaudar los tributos, el estado persigue dos objetivos:

• Fines fiscales: para financiar los gastos que le demanda la prestación de los servicios que lleva a cabo.
• Fines extra fiscales: puede perseguir objetivos económicos o sociales a partir de la tributación. Por ejemplo: promover las economías regionales.

Recursos Monetarios

El gobierno nacional se reserva en forma exclusiva la potestad de emitir o acuñar monedas y billetes, es decir el dinero de curso legal en el país.

El Banco Central de la República Argentina es la máxima autoridad monetaria y tiene, según su carta orgánica, dos funciones primordiales:

• Defender el valor de la moneda, y
• Velar por el buen funcionamiento del sistema financiero.

Con la emisión monetaria, el estado se provee directamente de dinero de curso legal, provocando un aumento de los medios de pago. Actualmente, solo puede aumentarse la masa monetaria mediante autorización expresa en el presupuesto nacional (por ley)

Recursos Del Crédito Público

El estado también recurre al crédito. Quienes pueden concedérselo son:

• Particulares o las empresas del país (deuda interna), o
• Particulares, Estados u Organismos de Crédito Internacional del extranjero (deuda externa).

Esta traslación de recursos monetarios es voluntaria y transitoria, a diferencia de los recursos tributarios, que son obligatorios y definitivos.

Recursos De Las Empresas Del Estado

Las empresas públicas fijan sus precios, denominados precios públicos, por las prestaciones que ofrecen. Estas empresas suelen ser deficitarias e ineficientes.

En ocasiones, el estado opta por privatizarlas alegando alguna de las siguientes razones:

• Disminución del gasto público.
• Reducción de la deuda pública.
• Nuevas inversiones en modernización y expansión de las empresas.
• Aumento de la eficiencia de las empresas.

Otros Recursos:

Otras fuentes de ingresos son:

• Donaciones, legados y ayudas.
• Multas y sanciones
• Concesiones, derechos de acceso, permisos de visitas.
• Venta o locación de tierras públicas, concesiones de minas, explotación de bosques naturales o rentas que obtenga por ser titular de títulos y acciones (por todos los bienes de dominio privado que posea el estado).

El Art. 4 de la Constitución Nacional determina los recursos con los que cuenta el estado argentino:

• Derechos de importación y exportación.
• Venta o locación de tierras de propiedad de la Nación.
• Rentas de correos.
• Contribuciones que equitativa y proporcionalmente imponga el Congreso de la Nación a la población.
• Empréstitos y operaciones de crédito que decrete el Congreso para urgencias de la Nación o para empresas de utilidad nacional.

REGIMEN DE COPARTICIPACION FEDERAL DE IMPUESTOS.

El Art. 75 de la Constitución Nacional establece la distribución de los recursos fiscales entre la Nación y las provincias a través de una ley convenio: “coparticipación federal de impuestos”. Según el citado Art. la ley será sobre la base de acuerdos entre la Nación y las provincias y tendrá como Cámara de origen el Senado debiendo ser sancionada con la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara no pudiendo ser modificada unilateralmente ni reglamentada, siendo necesaria su aprobación por cada una de las provincias.

Una aproximación conceptual al sistema de Coparticipación Federal de Impuestos desde la Constitución de 1853, la Argentina adopta el sistema Federal de Gobierno, lo que implica la existencia de tres niveles: Nacional, Provincial y Municipal. Junto con la distribución de funciones, el régimen federal estatal, configura un sistema de distribución de recursos entre dichas unidades jurisdiccionales del Estado.

En nuestro país esa distribución de los recursos se lleva a cabo fundamentalmente, aunque no exclusivamente, por medio del SISTEMA DE COPARTICIPACIÓN FEDERAL DE IMPUESTOS. La Coparticipación Federal de los recursos estatales constituye un sistema concreto de distribución de una parte de los ingresos de la administración pública del país. En tal sentido, ciertos tributos son recaudados por la Nación y se distribuyen entre ésta y las administraciones provinciales de acuerdo a distintos regímenes que han ido cambiando con el tiempo.

Podemos asegurar que es un sistema porque está constituido por un conjunto general de normas y procedimientos que, más allá de los cambios, mantiene un principio fundamental que desde un comienzo se llamó de "unificación y coparticipación" de impuestos.

Este sistema define principalmente tres aspectos fundamentales:

• qué impuestos se coparticipan

• qué proporción se distribuye entre la Nación y las provincias

• qué proporción se distribuye entre las provincias

Es importante aclarar que la distribución primaria hace referencia a todos los recursos coparticipables que el Gobierno Nacional transfiere a las Provincias en su conjunto y, la distribución secundaria se refiere a la manera en que se reparten los recursos disponibles para las provincias entre ellas.

Así, desde la iniciación del sistema en 1935 hasta la actualidad, las provincias, más allá de sus diferencias con el Estado Nacional respecto del sistema de coparticipación, han permanecido dentro del régimen, tratando de mejorar la parte que pudiera corresponderles.

Evolución histórica del Régimen de Coparticipación Federal de Impuestos

Antecedentes de la Coparticipación: 1862-1934

Desde 1862, el gobierno nacional intervino activamente en la vida económica del interior del país enviando subsidios a las provincias con mayores necesidades financieras. Estos "subsidios nacionales" –así eran llamados-, hacían que las provincias más pobres fueran más dependientes del poder central.

Mediante la fundación del Banco Nacional en 1872, se intentó la creación de un sistema de créditos, y un sistema de moneda unificado, que se lograría finalmente en 1881. La unificación territorial también estuvo apoyada por la creación de una importante infraestructura de transportes y comunicaciones: mensajerías y correo, primero y, más tarde, ferrocarriles, telégrafo y navegación a vapor; estas medidas incrementaron el gasto público.

Como consecuencia de la crisis de 1890 y de la disminución del comercio exterior, fuente privilegiada de recursos nacionales, se incorporaron otros recursos al erario nacional al establecerse los impuestos internos. Entre 1890 y 1930 tanto la Nación como las provincias percibieron los impuestos al consumo sin que se hubiese establecido algún sistema. Las provincias, además, obtenían recursos de las contribuciones directas y las patentes.

Para entender la aparición del sistema de coparticipación federal es preciso tener en cuenta la situación que vivía el país desde fines de los años veinte. En forma sintética puede decirse que el impacto de la crisis internacional y la respuesta, con la conformación del estado interventor, constituyen los puntos fundamentales que explican la formación del sistema.

Al ampliarse en los años 30 las funciones estatales y las instituciones para su cumplimiento, el Estado Nacional requirió de mayores recursos fiscales. Esa necesidad se produjo en un momento en que las fuentes principales de ingreso estaban sufriendo los efectos de la crisis.

Entre los principales efectos que produjo la crisis se encuentra la disminución del comercio internacional, es decir, de las exportaciones y las importaciones, y el cambio en la corriente internacional de capitales. Se detuvo el crecimiento que había dado lugar al desarrollo argentino y que se basaba en la producción y exportación de las manufacturas de las sociedades

industrializadas. Sin embargo, esta disminución de los ingresos vinculados con el comercio externo se compensó con el incremento de los recursos provenientes de las actividades económicas del mercado nacional y que, con el correr de los años, serían cada vez más importantes.

De esta forma, es posible pensar que los efectos de la crisis y, las estrategias que se implementaron desde el estado para hacerle frente, condujeron a una reformulación del sistema de los ingresos fiscales con una importante modificación de las relaciones financieras entre la Nación y las Provincias.

La coparticipación nació entonces, dentro de una orientación de la política económica que tendió a concentrar los recursos en el Estado Nacional, redistribuyendo a favor de las provincias donde se asentaban las principales actividades económicas.

Hasta 1934, el régimen de coparticipación federal no existió formalmente. Recién a fines de 1934, y con vigencia desde el primer día del año siguiente, se estableció el primer Régimen de Unificación y Coparticipación de Impuestos Internos con la sanción de la Ley 12.139.

Así, se configuró un sistema por medio del cual el Estado Nacional se hizo cargo de la recaudación de un conjunto de impuestos, que de otra forma serían recaudados por las provincias y los distribuyó (coparticipó) con las provincias adheridas.

Las primeras Leyes: 1935-1972

En 1934 el Congreso Nacional aprobó tres leyes. A saber:

• la Ley 12.139, de unificación de la recaudación de los impuestos internos;

• la Ley 12.143, que transforma el impuesto a las transacciones en impuesto a las ventas;

• la Ley 12.147, de prórroga del impuesto a los réditos.

La Ley 12.139 distinguió dos situaciones provinciales que generó dos regímenes: uno que puede denominarse común y otro para las provincias productoras de vino, alcohol y azúcar.

Esta ley trató de resolver la transitoriedad de los impuestos internos que llevaban ya unos cuarenta años, pese a haber sido establecidos por períodos de un año (desde el impacto de la crisis de 1890). Por otra parte, la Ley intentó solucionar casos de duplicación de imposiciones fiscales (nacional y provincial).

De esta forma, la Nación se encontró con una nueva fuente de recursos, lo que provocó las posteriores modificaciones realizadas debido a la incorporación de nuevos tributos y a los cambios en los coeficientes de distribución primaria y secundaria.

En esta etapa, el sistema fue netamente devolutivo, ya que otorgaba prioridad en la distribución de la masa coparticipable a las provincias que aportaran el mayor volumen de recursos, es decir, aquellas con mayor población y desarrollo relativo.

Por otra parte, al tratarse de una ley convenio, se requería la adhesión de las provincias por intermedio de leyes de sus respectivas legislaturas: no todas se adhirieron. Se fijó una coparticipación primaria del 82,5% para la Nación y el 17,5% para las catorce provincias existentes y la actual Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires.

A partir de la implementación de esta ley, los debates sobre la distribución de la renta tributaria encontraron su foro principal en las periódicas reuniones de Ministros de Hacienda que comenzaron a realizarse en 1946.

La política económica durante 1946-50 se caracterizó, entre otras cosas, por el intento de ampliar el mercado interno mediante un proceso de redistribución de los ingresos, fundamentalmente por el incremento de la ocupación y del nivel salarial. Las condiciones financieras facilitaban las relaciones entre la nación y las provincias. La redistribución de los ingresos personales se dio, sin embargo, dentro de una tendencia a su concentración territorial en zonas que, por otra parte, concentraban crecientemente el empleo industrial. Particularmente la zona metropolitana de la ciudad de Buenos Aires. Esta zona, compuesta por la Capital Federal y los partidos aledaños del Gran Buenos Aires, constituyó el asentamiento industrial más importante del país.

Es conveniente observar el comportamiento del gasto público durante estos años. Por un lado, la aglomeración urbana de medios de producción y el mantenimiento de los flujos económicos también implicaba un incremento de los gastos públicos en las llamadas condiciones generales de la producción. Por el otro, el estado se hizo cargo de un conjunto importante de empresas que se destinaron a producir servicios públicos y bienes industriales. Así, en 1947 se nacionalizaron unas 30 compañías de capital alemán con las que se organizó la Dirección Nacional de Industrias Estatales y un año después, se compraron los ferrocarriles británicos.

Desde 1955, y particularmente con el régimen legal establecido en 1958, se promovió desde la política económica un ingreso para el desarrollo de industrias básicas. El capital extranjero, mayoritariamente norteamericano, se dirigió a los sectores en cuyo fortalecimiento se esperaba sustentar la superación de la sustitución de importaciones.

Frente a la disminución del crecimiento industrial se propuso a partir de 1958 una política desarrollista que se propuso recuperar el capital externo. La restricción financiera de este momento endureció las relaciones entre Nación y provincias promoviendo la emergencia de la diversidad de intereses regionales y de sus contradicciones.

Para enfrentar la crisis y el consecuente estancamiento industrial, se adoptaron planes de estabilización monetaria, restricciones salariales y reducción del gasto público. Se trataba de estimular la productividad agropecuaria como fuente de producción de divisas.

A mediados de 1966 se interrumpió el ciclo constitucional con el derrocamiento de un gobierno que había intentado, desde una posición de relativa debilidad política, revertir en cierta forma algunos efectos de la aplicación de las políticas liberales y de estabilización.

En un intento de promover el desarrollo de la industria estabilizando la economía nacional, se trató de incrementar la eficiencia, trasladando los recursos hacia los sectores más productivos. En la industria ello significó disminuir la protección aduanera y los subsidios, como el caso de los ingenios azucareros de menor productividad; incorporar capital externo que aportase tecnología; y, particularmente, en términos macroeconómicos, estabilidad monetaria reduciendo el gasto público e incrementando los ingresos a través de aumentos de impuestos y tarifas.

El Régimen de coparticipación que surgió de los cambios de 1967 se caracterizó por dos aspectos principales: el criterio poco democrático con que se gastó y el ajuste fiscal del estado nacional sobre las provincias. De esta forma se interrumpió la tendencia al crecimiento de la parte provincial que desde 1947 caracterizaba a la evolución del sistema de coparticipación.

El nuevo régimen de Coparticipación: 1973-1987

En marzo de 1973 se dictó la Ley 20.221 que unificó en un mismo régimen las disposiciones sobre coparticipación federal existentes. Se estableció con vigencia desde el 1 de enero de ese año hasta fines de diciembre de 1980.

Los objetivos centrales de la ley fueron aumentar la capacidad financiera al conjunto de las provincias y atender a la realidad de las provincias que tuviesen menor desarrollo.

El nuevo régimen de coparticipación (con sustitución de impuestos e incorporación de otros, como por ejemplo el IVA) fue resultado de la iniciativa del Poder Ejecutivo Nacional, dentro de la implementación de su política económica.

La legislación de 1973 hizo culminar, en cierta forma, el largo proceso de formación de la coparticipación federal, al unificar dentro de un único régimen a tres aspectos:

• impuestos internos,

• réditos y similares, y

• sustitutivo a la transmisión gratuita.

El incremento de la participación provincial fue mayor aún con el cambio de la legislación de fines de 1973. En este caso, y para el año que estaría vigente (1975), las provincias recibieron el 60,8 %. Las siguientes dos modificaciones disminuyeron la participación provincial, si bien fueron producidos en situaciones políticas diferentes. El incremento en el gasto público entre 1973 y 1975, hizo que el Tesoro Nacional acudiera en auxilio de las finanzas provinciales por medio de transferencias adicionales (ATN) a las correspondientes al régimen de Coparticipación.

Durante el período 1977-1980 se efectivizó la transferencia a las provincias de los servicios de educación primaria, salud, obras sanitarias y de la Empresa Nacional de Agua y Energía Eléctrica, sin ninguna contrapartida en fondos. Esto, sumado a la importante caída de la recaudación provincial, alteró el equilibrio en las relaciones financieras entre los diferentes niveles de gobierno. Al mismo tiempo, el gobierno decidió mejorar la situación de las empresas al disminuir la carga de los costos salariales eliminando los aportes para la previsión social y el FONAVI. Simultáneamente, se decidió financiar esos gastos con fondos obtenidos de la recaudación tributaria y, así, destinar parte del monto recaudado en coparticipación. Pero, al proceder con una suerte de liquidación previa, la Nación hizo compartir a las provincias la carga de financiar los gastos del FONAVI y la previsión social.

El período iniciado a fines de 1983 presenta dos momentos diferenciables, caracterizados por el predominio de dos políticas económicas distintas. El primero de ellos, que se prolonga hasta junio de 1985, se caracteriza por una política que intenta enfrentar la crisis económica a partir de la promoción del crecimiento. El segundo, desde mediados de aquel mes, se manifiesta en el cambio de la orientación de la política económica y se centra en la contención de la inflación y en el ajuste económico.

Un punto importante fue que a fines de 1984 finalizó la vigencia de la Ley 20.221 que había sido renovada el año anterior. Esto significó la ausencia de regulación de la distribución fiscal entre la Nación y las Provincias para 1985. En términos estrictos, el convenio que había permitido funcionar al sistema federal de unificación y coparticipación impositiva durante 49 años, dejaba de existir. El año 1985 se inició sin Régimen de Coparticipación, de allí que fuera preciso establecer algún principio para transferir a las provincias los fondos que, de haber habido coparticipación, les hubieran correspondido. Para ello se tomaron en cuenta los fondos distribuidos en 1984 por coparticipación más los Aportes del Tesoro Nacional efectuados a las provincias. Esto llevó a las provincias a no contar de antemano con su presupuesto de administración, hasta que se firmara el "Convenio Financiero Transitorio de Distribución de recursos Federales a las Provincias", el 13 de marzo de 1986.

La Ley 23.548:1988 -1991

La nueva Ley de Coparticipación Federal fue sancionada el 7 de enero de 1988 como “Régimen Transitorio de Coparticipación Federal”, aún vigente en la actualidad. Define que formarán parte de la masa coparticipable, la recaudación de todos los impuestos existentes o a crearse, a excepción de los derechos de importación y exportación (Constitución Nacional), los impuestos cuya distribución prevean otros sistemas especiales de coparticipación, y aquellos impuestos nacionales con afectación específica vigentes al momento de la promulgación.

Se trata de una ley Convenio que sancionó el Congreso Nacional y a la que adhirieron las legislaturas provinciales. Dispuso la recaudación centralizada de determinados impuestos (Ganancias, IVA, Internos, Combustibles, etc), y su distribución entre los distintos niveles de Gobierno.

La distribución primaria que señala la Ley es de 56,66% para las Provincias, 42,34% para la Nación y 1% en forma de Aportes del Tesoro Nacional. A su vez, la distribución secundaria entre las provincias se realiza en porcentajes fijos para cada una: el 65% seഊdistribuye de acuerdo al número de habitantes, el 10% de acuerdo a la densidad poblacional, el 25% restante de acuerdo a la inversa del número de casas y automóviles por habitante.

Uno de los objetivos de la Administración que asumió en julio de 1989, fue adecuar el Régimen de Coparticipación Federal a su política económica: racionalizar los gastos del Gobierno Nacional para lograr el superávit fiscal. Así, la Nación disminuyó sus gastos privatizando empresas públicas y transfiriendo a las provincias la responsabilidad sobre servicios esenciales. Estos servicios tuvieron que ser solventados mediante los impuestos coparticipables. Entonces, ya durante los ´90, la Nación le transfirió actividades a las provincias, sin contraprestación; éstas acumularon un gran déficit y comenzaron a acordar distintos pactos fiscales.

Los Pactos Fiscales: 1992 hasta la actualidad

La transferencia de servicios se inició en 1992, y fue incluida en el Presupuesto de la Administración Pública Nacional. Allí se fundamentó la capacidad de las provincias para absorber los servicios transferidos en que el aumento de la recaudación prevista, les permitiría solventar sin inconveniente el aumento de sus erogaciones.

El Pacto Fiscal I denominado "Acuerdo entre el Gobierno Nacional y los Gobiernos Provinciales", comenzó a regir en septiembre de ´92. Modificó la distribución primaria de los recursos, afectando parte de la masa coparticipable provincial para ser distribuida entre las provincias con desequilibrios fiscales y para atender el pago de las obligaciones previsionales nacionales y otros gastos operativos.

El Pacto Fiscal II, conocido como el “Pacto Federal para el empleo, la producción y el crecimiento”, fue firmado el 12 de agosto de 1993. Su objetivo fue equiparar la política tributaria de las provincias y mejorar la competitividad de los sectores productivos. Sin embargo, la recesión de 1995 demostró que el descenso de la presión tributaria provincial ocasionó la baja de los costos de producción, pero no benefició la capacidad productiva de las provincias.

Un hecho importante de esta etapa, es la inclusión de la Coparticipación de Recursos en la Reforma Constitucional de 1994. Se transcribe a continuación, parte del inciso 2 del Artículo 75º:

“… Una ley convenio, sobre la base de acuerdos entre la Nación y las provincias, instituirá regímenes de coparticipación de estas contribuciones, garantizando la automaticidad en la remisión de los fondos. (…) La ley convenio tendrá como Cámara de origen el Senado y deberá ser sancionada con la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara, no podrá ser modificada unilateralmente ni reglamentada y será aprobada por las provincias.

No habrá transferencia de competencias, servicios o funciones sin la respectiva reasignación de recursos, aprobada por la ley del Congreso cuando correspondiere y por la provincia interesada o la ciudad de Buenos Aires en su caso.”

Hoy la normativa vigente sigue siendo la Ley Nº 23.548 (sancionada en 1988) y sus modificaciones. Establecen el destino específico de lo recaudado por distintos impuestos y diferentes compromisos asumidos por la Nación y las provincias. Aún queda pendiente, el acuerdo entre la Nación y las provincias para sancionar una nueva Ley que regule la Coparticipación Federal, en función a lo establecido por la Reforma Constitucional