ESTRUCTURA TRIBUTARIA: ESTATICA Y DINAMICA
La estructura tributaria podemos examinarla en su aspecto estático y en su aspecto dinámico. Si examinamos la estructura tributaria en su aspecto estático observaremos las características del sistema y las relaciones que se constituyen entre los impuestos. Se trata de dos categorías distintas.
La primera, características del sistema, se refiere a las relaciones generales del mismo, tanto internas, esto es, operadas entre los distintos gravámenes; como externas, es decir, las que se constituyen entre aquéllas y el sistema económico, que se establecen como consecuencia de la finalidad perseguida con la imposición. Esta responde a determinados a los objetivos económicos y sociales a que aspira la comunidad. El sistema fiscal está íntimamente vinculado al económico teniendo ambos una incidencia recíproca.
La segunda categoría, las relaciones que se constituyen entre los impuestos, comprende aquellas relaciones internas del sistema que, siendo de por sí previsibles, se establecen más o menos permanentemente en función de las características de los tributos y cuyos efectos se reputan favorables o desfavorables a la imposición.
Veremos entonces los límites de la imposición y las leyes fundamentales de economía tributaria. La vigencia normativa, explícita o implícita, definida o aplicada, de los llamados principios de la imposición, genera dentro del sistema determinadas relaciones generales que lo caracterizan.
Estos principios son una consecuencia de las metas que se consideran objetivos adecuados del sistema económico, y hay acuerdo en los autores en que éste debe perseguir la libertad, el bienestar y la justicia, de los que se deducen las siguientes máximas aplicables al sistema fiscal: neutralidad económica, equidad y costos mínimos de recaudación y cumplimiento, es decir, economicidad.
Neutralidad. Mediante este principio se pretende que el sistema tributario interfiera en el menor grado posible en circuito económico, modificando las decisiones de los productores o alternando las preferencias de los consumidores. Atañe como se ve, a las relaciones entre el sistema fiscal y el económico.
Justicia o equidad. Según este principio, que trata de responder al interrogante de cual debe ser el modo más equitativo de distribuir la cobertura del gasto público mediante los tributos, se aspira en definitiva a lograr la redistribución del ingreso nacional por medio de la imposición que mas se conforme con los deseos de la comunidad.
Economicidad: Conforme a este principio, un sistema tributario debe estructurarse de modo tal que origine costos mínimos de recaudación y cumplimiento, sin que se resienta su eficiencia. Llevado a la práctica, este principio se traduce en la relación existente entre el total de la recaudación tributaria y los gastos incurridos por el fisco y los contribuyentes para que se obtenga aquel ingreso. No tiene sentido, en verdad, un gravamen cuyos gastos de recaudación absorban en todo o gran parte su producido. Empero, muchas veces ocurre.
Suficiencia: El sistema fiscal debe procurar un rendimiento equivalente al monto de los gastos públicos que el gobierno decide cubrir con impuestos. Es un concepto relativo, porque no hay ninguna norma rígida acerca de cuál debe ser el volumen de los gastos que debe cubrir la imposición. Pero, para que la recaudación alcance el monto previsto, deben explotarse adecuadamente las fuentes impositivas, lo que supone una óptima elección de los puntos de percusión y de las tasas que soportarán. Además, se deben adecuar al crecimiento del producto bruto y las variaciones coyunturales.
Elasticidad: El sistema tributario tiene que estar estructurado de tal modo que permita su utilización como instrumento de la política financiera, según las oscilaciones coyunturales. Para ello debe contener una variedad suficiente de tributos – la escasez de tributos productivos otorga rigidez al sistema –, que permitan mantener en forma constante (o aún creciente) los ingresos públicos no obstante la contracción de los ingresos de los particulares. También es de gran importancia la elasticidad del sistema fiscal en una economía expuesta. En países cuyos recursos públicos tienen como principal fuente de ingresos la exportación de determinadas materias primas, una brusca caída de esas exportaciones puede causar una grave contracción de las inversiones y acentuar la desfinanciaci6n del presupuesto.
Mínima injerencia en la esfera individual. De la meta de la libertad se sigue otro principio de gran importancia, que Haller expone diciendo que “hay que configurar la imposición, de manera que se limite a lo indispensable la divulgación de las relaciones personales, como consecuencia de determinar la «capacidad de prestación» tributaria, y de realizar las correcciones de la distribución tributaria. Enseguida se advertirá la posible coalición entre este principio y el de equidad, sobre todo si es necesario examinar una suficiente cantidad de datos en un impuesto sintético y progresivo a la renta de las personas físicas, cuestión que aquel autor resuelve afirmando que “si el postulado de la justicia no puede cumplirse con efectividad, entonces debe rechazarse la meta de la libertad”.
EVOLUCION DE LOS SISTEMAS FISCALES
Hemos dicho que el sistema tributario está constituido por el conjunto de tributos vigentes en un país en determinada época, por ello para establecer cual es el sistema fiscal de un país determinado, debemos ubicarnos en un momento también determinado, puesto que, como se ha afirmado, los sistemas tributarios no son estáticos, sino que por el contrario son altamente dinámicos. Por ello el estudio de los sistemas fiscales tiene dos limitaciones principales:
LA ESPACIAL: el ámbito territorial de un estado soberano
LA TEMPORAL: en un período de tiempo determinado dentro de la historia de ese Estado soberano.
Asimismo se ha dejado sentado que los sistemas tributarios están integrados con los variados impuestos que cada país adopta según su género de producción, su naturaleza geográfica, su forma política, sus necesidades, sus tradiciones, y se ha afirmado que no es posible, por ello, establecer un sistema tributario ideal o “modelo” para todos los países ni para un país determinado.
Ahora bien, por otro lado sabemos que en cada estado se encuentran vigentes una multiplicidad de tributos, que pueden obedecer a cualquiera de las calificaciones que hemos detallado, a varias de ellas o a todas juntas. Y que esa multiplicidad de imposiciones tributarias, tienen su principio de legalidad, al menos en los Estados de Derecho, en que el tributo solo surge de la ley, es decir que conforma un ordenamiento legal positivo, vigente. La pregunta que pretendemos responder es si ese ordenamiento tributario conforma o no un sistema.
Para ello lo primero que debemos tratar de establecer es, que es lo que entendemos por sistema, y luego ver si esa multiplicidad tributaria que aparece delante nuestro, encaja dentro de lo que habremos de definir como sistema.
Sabemos que para lograr un sistema, debemos tener:
- Distintos Elementos
- Enlaces entre los mismos
- Un orden o forma específico
- Un objetivo preestablecido y común.
Así, partiendo de estos presupuestos podemos decir que un sistema es “un conjunto de elementos y sus enlaces ordenados de una forma específica para el cumplimiento de un objetivo preestablecido y común”.
Esto nos da una cierta idea de orden, de interconexión, de armonía, que es precisamente lo que nos dice Schmölder “el concepto de sistema tributario indica mas bien cierta armonía de los diversos impuestos entre sí y con los objetivos de la imposición fiscal o extrafiscal”
Ahora bien, todos aquellos que nos encontramos sometidos al sistema tributario, observan que este no encaja perfectamente en nuestra definición de sistema, obviamente tenemos un objetivo preestablecido y común: sufragar los gastos del Estado, también tenemos un conjunto de elementos: los tributos o impuestos, ¿pero podemos llegar a decir que tenemos un orden específico y enlaces entre los mismos?, en el sentido de que se nos presentan claros, nítidos, sin superposiciones ni doble imposiciones.
No. Por el contrario, es tal la maraña de impuestos, tasas, contribuciones, directas e indirectas, generales, especiales, de emergencia, etc. que bien ha podido decir Wagner, que hablar de sistema tributario era inadecuado para el “caos de tributos” que pueden verse todos los días.
Y debemos darle la razón, cuando nos detenemos a pensar en la cantidad de imposiciones que cada día soportamos con nuestras actividades más simples y rutinarias: impuesto al Fondo Nacional del Tabaco, a las Autopistas, de Fomento a la Actividad Cinematográfica, IVA, subsidio al consumo energético y al gas domiciliario para determinadas regiones de nuestro país, son solo algunas de ellas y que, sin ser conscientes, satisfacemos con solo viajar en colectivo, comprar cigarrillos, cargar combustible o simplemente encender la luz de nuestros hogares u oficinas.
Por ello el concepto de “sistema tributario”, mas que una meta o aspiración, debe entenderse como una explicación, ideal, de algo existente.
