Una aproximación conceptual al sistema de Coparticipación Federal de Impuestos desde la Constitución de 1853, la Argentina adopta el sistema Federal de Gobierno, lo que implica la existencia de tres niveles: Nacional, Provincial y Municipal. Junto con la distribución de funciones, el régimen federal estatal, configura un sistema de distribución de recursos entre dichas unidades jurisdiccionales del Estado.
En nuestro país esa distribución de los recursos se lleva a cabo fundamentalmente, aunque no exclusivamente, por medio del SISTEMA DE COPARTICIPACIÓN FEDERAL DE IMPUESTOS. La Coparticipación Federal de los recursos estatales constituye un sistema concreto de distribución de una parte de los ingresos de la administración pública del país. En tal sentido, ciertos tributos son recaudados por la Nación y se distribuyen entre ésta y las administraciones provinciales de acuerdo a distintos regímenes que han ido cambiando con el tiempo.
Podemos asegurar que es un sistema porque está constituido por un conjunto general de normas y procedimientos que, más allá de los cambios, mantiene un principio fundamental que desde un comienzo se llamó de "unificación y coparticipación" de impuestos.
Este sistema define principalmente tres aspectos fundamentales:
- qué impuestos se coparticipan
- qué proporción se distribuye entre la Nación y las provincias
- qué proporción se distribuye entre las provincias
Es importante aclarar que la distribución primaria hace referencia a todos los recursos coparticipables que el Gobierno Nacional transfiere a las Provincias en su conjunto y, la distribución secundaria se refiere a la manera en que se reparten los recursos disponibles para las provincias entre ellas.
Así, desde la iniciación del sistema en 1935 hasta la actualidad, las provincias, más allá de sus diferencias con el Estado Nacional respecto del sistema de coparticipación, han permanecido dentro del régimen, tratando de mejorar la parte que pudiera corresponderles.
Evolución histórica del Régimen de Coparticipación Federal de Impuestos
Antecedentes de la Coparticipación: 1862-1934
Desde 1862, el gobierno nacional intervino activamente en la vida económica del interior del país enviando subsidios a las provincias con mayores necesidades financieras. Estos "subsidios nacionales" –así eran llamados-, hacían que las provincias más pobres fueran más dependientes del poder central.
Mediante la fundación del Banco Nacional en 1872, se intentó la creación de un sistema de créditos, y un sistema de moneda unificado, que se lograría finalmente en 1881. La unificación territorial también estuvo apoyada por la creación de una importante infraestructura de transportes y comunicaciones: mensajerías y correo, primero y, más tarde, ferrocarriles, telégrafo y navegación a vapor; estas medidas incrementaron el gasto público.
Como consecuencia de la crisis de 1890 y de la disminución del comercio exterior, fuente privilegiada de recursos nacionales, se incorporaron otros recursos al erario nacional al establecerse los impuestos internos. Entre 1890 y 1930 tanto la Nación como las provincias percibieron los impuestos al consumo sin que se hubiese establecido algún sistema. Las provincias, además, obtenían recursos de las contribuciones directas y las patentes.
Para entender la aparición del sistema de coparticipación federal es preciso tener en cuenta la situación que vivía el país desde fines de los años veinte. En forma sintética puede decirse que el impacto de la crisis internacional y la respuesta, con la conformación del estado interventor, constituyen los puntos fundamentales que explican la formación del sistema.
Al ampliarse en los años 30 las funciones estatales y las instituciones para su cumplimiento, el Estado Nacional requirió de mayores recursos fiscales. Esa necesidad se produjo en un momento en que las fuentes principales de ingreso estaban sufriendo los efectos de la crisis.
Entre los principales efectos que produjo la crisis se encuentra la disminución del comercio internacional, es decir, de las exportaciones y las importaciones, y el cambio en la corriente internacional de capitales. Se detuvo el crecimiento que había dado lugar al desarrollo argentino y que se basaba en la producción y exportación de las manufacturas de las sociedades
industrializadas. Sin embargo, esta disminución de los ingresos vinculados con el comercio externo se compensó con el incremento de los recursos provenientes de las actividades económicas del mercado nacional y que, con el correr de los años, serían cada vez más importantes.
De esta forma, es posible pensar que los efectos de la crisis y, las estrategias que se implementaron desde el estado para hacerle frente, condujeron a una reformulación del sistema de los ingresos fiscales con una importante modificación de las relaciones financieras entre la Nación y las Provincias.
La coparticipación nació entonces, dentro de una orientación de la política económica que tendió a concentrar los recursos en el Estado Nacional, redistribuyendo a favor de las provincias donde se asentaban las principales actividades económicas.
Hasta 1934, el régimen de coparticipación federal no existió formalmente. Recién a fines de 1934, y con vigencia desde el primer día del año siguiente, se estableció el primer Régimen de Unificación y Coparticipación de Impuestos Internos con la sanción de la Ley 12.139.
Así, se configuró un sistema por medio del cual el Estado Nacional se hizo cargo de la recaudación de un conjunto de impuestos, que de otra forma serían recaudados por las provincias y los distribuyó (coparticipó) con las provincias adheridas.
Las primeras Leyes: 1935-1972
En 1934 el Congreso Nacional aprobó tres leyes. A saber:
- la Ley 12.139, de unificación de la recaudación de los impuestos internos;
- la Ley 12.143, que transforma el impuesto a las transacciones en impuesto a las ventas;
- la Ley 12.147, de prórroga del impuesto a los réditos.
La Ley 12.139 distinguió dos situaciones provinciales que generó dos regímenes: uno que puede denominarse común y otro para las provincias productoras de vino, alcohol y azúcar.
Esta ley trató de resolver la transitoriedad de los impuestos internos que llevaban ya unos cuarenta años, pese a haber sido establecidos por períodos de un año (desde el impacto de la crisis de 1890). Por otra parte, la Ley intentó solucionar casos de duplicación de imposiciones fiscales (nacional y provincial).
De esta forma, la Nación se encontró con una nueva fuente de recursos, lo que provocó las posteriores modificaciones realizadas debido a la incorporación de nuevos tributos y a los cambios en los coeficientes de distribución primaria y secundaria.
En esta etapa, el sistema fue netamente devolutivo, ya que otorgaba prioridad en la distribución de la masa coparticipable a las provincias que aportaran el mayor volumen de recursos, es decir, aquellas con mayor población y desarrollo relativo.
Por otra parte, al tratarse de una ley convenio, se requería la adhesión de las provincias por intermedio de leyes de sus respectivas legislaturas: no todas se adhirieron. Se fijó una coparticipación primaria del 82,5% para la Nación y el 17,5% para las catorce provincias existentes y la actual Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires.
A partir de la implementación de esta ley, los debates sobre la distribución de la renta tributaria encontraron su foro principal en las periódicas reuniones de Ministros de Hacienda que comenzaron a realizarse en 1946.
La política económica durante 1946-50 se caracterizó, entre otras cosas, por el intento de ampliar el mercado interno mediante un proceso de redistribución de los ingresos, fundamentalmente por el incremento de la ocupación y del nivel salarial. Las condiciones financieras facilitaban las relaciones entre la nación y las provincias. La redistribución de los ingresos personales se dio, sin embargo, dentro de una tendencia a su concentración territorial en zonas que, por otra parte, concentraban crecientemente el empleo industrial. Particularmente la zona metropolitana de la ciudad de Buenos Aires. Esta zona, compuesta por la Capital Federal y los partidos aledaños del Gran Buenos Aires, constituyó el asentamiento industrial más importante del país.
Es conveniente observar el comportamiento del gasto público durante estos años. Por un lado, la aglomeración urbana de medios de producción y el mantenimiento de los flujos económicos también implicaba un incremento de los gastos públicos en las llamadas condiciones generales de la producción. Por el otro, el estado se hizo cargo de un conjunto importante de empresas que se destinaron a producir servicios públicos y bienes industriales. Así, en 1947 se nacionalizaron unas 30 compañías de capital alemán con las que se organizó la Dirección Nacional de Industrias Estatales y un año después, se compraron los ferrocarriles británicos.
Desde 1955, y particularmente con el régimen legal establecido en 1958, se promovió desde la política económica un ingreso para el desarrollo de industrias básicas. El capital extranjero, mayoritariamente norteamericano, se dirigió a los sectores en cuyo fortalecimiento se esperaba sustentar la superación de la sustitución de importaciones.
Frente a la disminución del crecimiento industrial se propuso a partir de 1958 una política desarrollista que se propuso recuperar el capital externo. La restricción financiera de este momento endureció las relaciones entre Nación y provincias promoviendo la emergencia de la diversidad de intereses regionales y de sus contradicciones.
Para enfrentar la crisis y el consecuente estancamiento industrial, se adoptaron planes de estabilización monetaria, restricciones salariales y reducción del gasto público. Se trataba de estimular la productividad agropecuaria como fuente de producción de divisas.
A mediados de 1966 se interrumpió el ciclo constitucional con el derrocamiento de un gobierno que había intentado, desde una posición de relativa debilidad política, revertir en cierta forma algunos efectos de la aplicación de las políticas liberales y de estabilización.
En un intento de promover el desarrollo de la industria estabilizando la economía nacional, se trató de incrementar la eficiencia, trasladando los recursos hacia los sectores más productivos. En la industria ello significó disminuir la protección aduanera y los subsidios, como el caso de los ingenios azucareros de menor productividad; incorporar capital externo que aportase tecnología; y, particularmente, en términos macroeconómicos, estabilidad monetaria reduciendo el gasto público e incrementando los ingresos a través de aumentos de impuestos y tarifas.
El Régimen de coparticipación que surgió de los cambios de 1967 se caracterizó por dos aspectos principales: el criterio poco democrático con que se gastó y el ajuste fiscal del estado nacional sobre las provincias. De esta forma se interrumpió la tendencia al crecimiento de la parte provincial que desde 1947 caracterizaba a la evolución del sistema de coparticipación.
El nuevo régimen de Coparticipación: 1973-1987
En marzo de 1973 se dictó la Ley 20.221 que unificó en un mismo régimen las disposiciones sobre coparticipación federal existentes. Se estableció con vigencia desde el 1 de enero de ese año hasta fines de diciembre de 1980.
Los objetivos centrales de la ley fueron aumentar la capacidad financiera al conjunto de las provincias y atender a la realidad de las provincias que tuviesen menor desarrollo.
El nuevo régimen de coparticipación (con sustitución de impuestos e incorporación de otros, como por ejemplo el IVA) fue resultado de la iniciativa del Poder Ejecutivo Nacional, dentro de la implementación de su política económica.
La legislación de 1973 hizo culminar, en cierta forma, el largo proceso de formación de la coparticipación federal, al unificar dentro de un único régimen a tres aspectos:
- impuestos internos,
- réditos y similares, y
- sustitutivo a la transmisión gratuita.
El incremento de la participación provincial fue mayor aún con el cambio de la legislación de fines de 1973. En este caso, y para el año que estaría vigente (1975), las provincias recibieron el 60,8 %. Las siguientes dos modificaciones disminuyeron la participación provincial, si bien fueron producidos en situaciones políticas diferentes. El incremento en el gasto público entre 1973 y 1975, hizo que el Tesoro Nacional acudiera en auxilio de las finanzas provinciales por medio de transferencias adicionales (ATN) a las correspondientes al régimen de Coparticipación.
Durante el período 1977-1980 se efectivizó la transferencia a las provincias de los servicios de educación primaria, salud, obras sanitarias y de la Empresa Nacional de Agua y Energía Eléctrica, sin ninguna contrapartida en fondos. Esto, sumado a la importante caída de la recaudación provincial, alteró el equilibrio en las relaciones financieras entre los diferentes niveles de gobierno. Al mismo tiempo, el gobierno decidió mejorar la situación de las empresas al disminuir la carga de los costos salariales eliminando los aportes para la previsión social y el FONAVI. Simultáneamente, se decidió financiar esos gastos con fondos obtenidos de la recaudación tributaria y, así, destinar parte del monto recaudado en coparticipación. Pero, al proceder con una suerte de liquidación previa, la Nación hizo compartir a las provincias la carga de financiar los gastos del FONAVI y la previsión social.
El período iniciado a fines de 1983 presenta dos momentos diferenciables, caracterizados por el predominio de dos políticas económicas distintas. El primero de ellos, que se prolonga hasta junio de 1985, se caracteriza por una política que intenta enfrentar la crisis económica a partir de la promoción del crecimiento. El segundo, desde mediados de aquel mes, se manifiesta en el cambio de la orientación de la política económica y se centra en la contención de la inflación y en el ajuste económico.
Un punto importante fue que a fines de 1984 finalizó la vigencia de la Ley 20.221 que había sido renovada el año anterior. Esto significó la ausencia de regulación de la distribución fiscal entre la Nación y las Provincias para 1985. En términos estrictos, el convenio que había permitido funcionar al sistema federal de unificación y coparticipación impositiva durante 49 años, dejaba de existir. El año 1985 se inició sin Régimen de Coparticipación, de allí que fuera preciso establecer algún principio para transferir a las provincias los fondos que, de haber habido coparticipación, les hubieran correspondido. Para ello se tomaron en cuenta los fondos distribuidos en 1984 por coparticipación más los Aportes del Tesoro Nacional efectuados a las provincias. Esto llevó a las provincias a no contar de antemano con su presupuesto de administración, hasta que se firmara el "Convenio Financiero Transitorio de Distribución de recursos Federales a las Provincias", el 13 de marzo de 1986.
La Ley 23.548:1988 -1991
La nueva Ley de Coparticipación Federal fue sancionada el 7 de enero de 1988 como “Régimen Transitorio de Coparticipación Federal”, aún vigente en la actualidad. Define que formarán parte de la masa coparticipable, la recaudación de todos los impuestos existentes o a crearse, a excepción de los derechos de importación y exportación (Constitución Nacional), los impuestos cuya distribución prevean otros sistemas especiales de coparticipación, y aquellos impuestos nacionales con afectación específica vigentes al momento de la promulgación.
Se trata de una ley Convenio que sancionó el Congreso Nacional y a la que adhirieron las legislaturas provinciales. Dispuso la recaudación centralizada de determinados impuestos (Ganancias, IVA, Internos, Combustibles, etc), y su distribución entre los distintos niveles de Gobierno.
La distribución primaria que señala la Ley es de 56,66% para las Provincias, 42,34% para la Nación y 1% en forma de Aportes del Tesoro Nacional. A su vez, la distribución secundaria entre las provincias se realiza en porcentajes fijos para cada una: el 65% seഊdistribuye de acuerdo al número de habitantes, el 10% de acuerdo a la densidad poblacional, el 25% restante de acuerdo a la inversa del número de casas y automóviles por habitante.
Uno de los objetivos de la Administración que asumió en julio de 1989, fue adecuar el Régimen de Coparticipación Federal a su política económica: racionalizar los gastos del Gobierno Nacional para lograr el superávit fiscal. Así, la Nación disminuyó sus gastos privatizando empresas públicas y transfiriendo a las provincias la responsabilidad sobre servicios esenciales. Estos servicios tuvieron que ser solventados mediante los impuestos coparticipables. Entonces, ya durante los ´90, la Nación le transfirió actividades a las provincias, sin contraprestación; éstas acumularon un gran déficit y comenzaron a acordar distintos pactos fiscales.
Los Pactos Fiscales: 1992 hasta la actualidad
La transferencia de servicios se inició en 1992, y fue incluida en el Presupuesto de la Administración Pública Nacional. Allí se fundamentó la capacidad de las provincias para absorber los servicios transferidos en que el aumento de la recaudación prevista, les permitiría solventar sin inconveniente el aumento de sus erogaciones.
El Pacto Fiscal I denominado "Acuerdo entre el Gobierno Nacional y los Gobiernos Provinciales", comenzó a regir en septiembre de ´92. Modificó la distribución primaria de los recursos, afectando parte de la masa coparticipable provincial para ser distribuida entre las provincias con desequilibrios fiscales y para atender el pago de las obligaciones previsionales nacionales y otros gastos operativos.
El Pacto Fiscal II, conocido como el “Pacto Federal para el empleo, la producción y el crecimiento”, fue firmado el 12 de agosto de 1993. Su objetivo fue equiparar la política tributaria de las provincias y mejorar la competitividad de los sectores productivos. Sin embargo, la recesión de 1995 demostró que el descenso de la presión tributaria provincial ocasionó la baja de los costos de producción, pero no benefició la capacidad productiva de las provincias.
Un hecho importante de esta etapa, es la inclusión de la Coparticipación de Recursos en la Reforma Constitucional de 1994. Se transcribe a continuación, parte del inciso 2 del Artículo 75º:
“… Una ley convenio, sobre la base de acuerdos entre la Nación y las provincias, instituirá regímenes de coparticipación de estas contribuciones, garantizando la automaticidad en la remisión de los fondos. (…) La ley convenio tendrá como Cámara de origen el Senado y deberá ser sancionada con la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara, no podrá ser modificada unilateralmente ni reglamentada y será aprobada por las provincias.
No habrá transferencia de competencias, servicios o funciones sin la respectiva reasignación de recursos, aprobada por la ley del Congreso cuando correspondiere y por la provincia interesada o la ciudad de Buenos Aires en su caso.”
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